(031356)從地方立法例論台灣地區中央與地方之衝突

簡介

八十六年的修憲，將中央與地方垂直分權的結構，從高度的憲法保障，轉變成由中央以法律調節，其中最根本的法律，就是民國八十八年一月二十五日公布施行的地方制度法。根據司法院的法學資料檢索系統顯示，截至目前為止，全國共有三百九十五部自治條例，換句話說，平均每四大就產生一部新的自治條例。至於自治規則，那更是難以統計。
　　在地方立法如此地蓬勃發展之際，許多的問題也漸漸地衍生出來。第一個就是地方立法和國家法律的關係究竟如何？雖然地方制度法已經授權地方立法來限制人民權利，但另一方面，也有相當的限制，例如行政罰有上限，中央還可以透過制定法律和法規命令來調整地方立法的外部界限。就這一個部分，我們發現實務上確實會發生一些爭議，例如台北市制定「台北市資訊休閒服務業管理自治條例」，把網咖規定為不得設吸菸室的禁菸場所，但是中央的菸害防治法並沒有把網咖納入不得設吸菸區的場所中。同時，網咖設置的地點應該和學校保持多少距離，如果未來中央的資訊休閒業管理條例草案通過的話，台北市做更嚴格的規定，會不會牴觸中央的法律？
　　第二個問題是目前比較接近「土地管轄」而非「事務管轄」的權限劃分方式，似乎形成許多的模糊地帶，不容易區別是不是自治事項；同時，中央以法規所做的調控，是不是需要給地方一定的參與和表達意見的機會？例如發行公益彩券和對系統業者的費率審查和處罰是不是自治事項？中央的「公益彩券發行條例」原本已經授權地方可以就發行公益彩券而立法，地方也已經立法並加以執行了，結果中央卻修法把權力收回；有線廣播電視法的修正也是類似的情況。
　　第三個問題是中央對地方立法的監督，中央對地方立法，什麼條件下可以不予核定，可不可以不予備查；地方在什麼什麼情況下可以聲請司法院解釋？
　　因為上述這些問題所引起的中央與地方的衝突，本論文在加以研究之後，有幾點發現：
　　第一是地方政府由於和人民有更頻繁的直接接觸，往往對於因地制宜有迫切的需要，所以對於什麼情況不會構成牴觸中央法律而言，從我們的案例來看，似乎應該更考慮到這一點。例如說，網咖業者和學校的距離，並不涉及國家統治權必須優先考慮的事項，從各地方的學校密度、網路休閒風氣、商業活動都不同來看，似乎也沒有必須全國一致的理由，那麼是否應該給地方比較大的立法空間？地方做比中央法律更嚴格的規範，對網咖業者似乎不利；但另一方面，也可能是對學生、家長更有利，而更符合大多數當地人民的需要。而地區的有線電視系統業者的費率和管理，像這樣的事務，也有各地方商業活動、交易成本等不同的考慮，似乎也應該讓地方立法有較大的空間。
　　其次中央對地方立法的行政監督，似乎還有一些改善的空間，首先是須要釐清事先審查的核定，和事後審查的備查，當然，也可以考慮再訂定地方法規標準法，就地方法規的體系和行政監督，做更明確的界定。其次，有許多爭議可以在事前透過溝通和協調加以解決，這是行政上本來就應該要做的事，不應該等到法律來約束；但從這些案例來看，似乎又有必要建立強制的事前溝通協商機制，來避免不必要的資源浪費。
　　在立法監督上，似乎也可以考慮加入這樣的機制，譬如說，在「立法院職權行使法」中，增訂「應邀請相關地方行政機關指派代表出席委員會，表達意見」的程序。不過，在這些政治上、行政上的機制都無法解決中央與地方權限上的爭議時，對於涉及憲法解釋的部分，似乎還是應該把爭議交給司法院解釋來加以解決，而不宜交由立法院以決議的方式來解決。


(原出版日期:民國91年，於2015/11月轉至POD初版)

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作者簡介

陳銘泓

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目錄

章節目次-----I
表格目次-----II

第一章　緒論-----1
　　第一節　研究動機與目的-----1
　　第二節　概念界定與文獻檢閱-----7
　　第三節　研究架構與研究方法-----18

第二章　使地方立法導致中央與地方衝突的規範爭議-----22
　　第一節　憲法上的爭議-----22
　　第二節　地方制度法上爭議-----33
　　第三節　相關法規上爭議-----40

第三章　導致中央與地方衝突之地方立法-----47
　　第一節　高雄市公益彩券發行辦法-----47
　　第二節　臺北市有線廣播電視系統費率審議委員會作業要點-----66
　　第三節　臺北市資訊休閒服務業管理自治條例-----80

第四章　地方立法所生衝突之解決-----99
　　第一節　行政監督之解決-----101
　　第二節　立法監督之解決-----114
　　第三節　司法監督之解決-----123

第五章　結論-----130
　　第一節　研究發現-----130
　　第二節　研究建議-----131

附錄-----137
　　附錄一：內政部與縣（市）政府權責劃分表（共同項目）-----137
　　附錄二：內政部與縣（市）政府權責劃分表（個別項目）-----137
　　附錄三：高雄市公益彩券發行辦法-----151
　　附錄四：臺北市有線電視及有線電視節目播送系統費率負議委員會設置要點-----152
　　附錄五：臺北市資訊休閒服務業管理自治條例-----153

參考書目-----160

表格目次
【表1-1-1】：「地方制度法」施行後曾聲請釋憲之中央與地方衝突表-----2
【表1-3-1】：地方立法所生中央與地方衝突之類型-----18
【表2-2-1】：憲法與地方制度法對立法權分配之接軌-----33
【表4-1-1】：高雄市發行彩券案事件摘要表-----49
【表4-2-1】：「有線廣播電視法」修正案經過摘要表-----68
【表4-3-1】：臺北市資訊休閒服務業管理自治條例立法經過-----82
【表4-0-1】：地方立法例所生衝突在自治監督下的解決-----100
【表4-1-1】：對地方立法例之行政監督方式表-----106
【表4-1-2】：對地方立法例之行政監督審查密度表-----110
【表4-3-1】：地方制度法中規定得聲請司法院大法官解釋之情形-----124
【表4-3-2】：中央或地方依釋字第五百二十七號解釋得聲請司法院大法官解釋之情形-----125

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